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Sembrando ideas

Un espacio de discusión y análisis sobre la actualidad del sector agroindustrial argentino e internacional.

Fecha de Publicación: 05/04/2022

Escalonamiento arancelario a la importación: El rayo primarizador de los importadores de productos agroindustriales

El escalonamiento arancelario implementado por los países importadores perjudica a los exportadores de productos agroindustriales. ¿Qué estrategias existen para hacer frente a estas medidas?

Autores: Nelson Illescas (Fundación INAI), Jimena Vicentin Masaro (Fundación INAI)

Introducción

El escalonamiento arancelario implementado por países importadores busca incentivar el procesamiento y agregado de valor local, al facilitar el abastecimiento de materias primas cobrándoles impuestos más bajos, y al encarecer con impuestos más altos las importaciones de productos con mayor grado de elaboración dentro de la misma cadena. Esta política es una de las más distorsivas y con mayores impactos negativos sobre los esfuerzos de los exportadores netos de alimentos como Argentina, que desean aumentar el grado de procesamiento de sus exportaciones

Las alícuotas promedio aplicadas por los principales países importadores del agro son relativamente altas. Si bien la creación de la OMC implicó un paso adelante, en cuanto a la inclusión de la cuestión agrícola, los logros alcanzados han sido modestos. Actualmente, la protección en frontera para los productos agrícolas más que duplica en promedio la vigente para los bienes industriales.

Tabla 1. Ppales. importadores de productos agroindustriales y alícuotas de importación (2018-2020)

Fuente: Banco Mundial (2022)

Los casos de la soja y el trigo

Para evaluar la existencia de escalonamiento arancelario, se debe analizar la estructura arancelaria por cadena de valor, agrupando los productos según el grado de transformación: sin transformación (ST), con una primera transformación industrial (1raT) y con una segunda transformación industrial (2daT).

En la Figura 1 se muestra la estructura arancelaria promedio de los principales países importadores[1] de productos agroindustriales, según el grado de procesamiento y haciendo foco en ciertas cadenas en particular. En el promedio se incluyen los aranceles de China, Indonesia, India, México, Rusia, Unión Europea, EE. UU., Vietnam y Hong Kong. En primer lugar, puede concluirse que los países exportadores se enfrentan a una estructura arancelaria escalonada para gran parte de las cadenas agroindustriales. 

Figura 1. Alícuotas aplicadas según nivel de procesamiento por cadenas, promedio de países importadores seleccionados

Referencias: ST= Sin transformación, 1raT= Primera transformación, 2da. T=Segunda transformación. Fuente: MacMap.

Pero también se concluye que estas cadenas se enfrentan a una elevada protección dada por altos aranceles; casi la totalidad de los productos agroindustriales con una segunda transformación tienen aranceles aplicados por encima del 15%. Si desagregamos estos promedios, se observa incluso la existencia de picos arancelarios, con aranceles que en algunos casos superan el 100%, por ejemplo, Tabaco (1005% en Malasia), Té y Arroz (513% en cada cadena en la Rep. de Corea), entre otros.

Haciendo foco sobre dos de los complejos más relevantes para Argentina - Soja y Trigo-, en la tabla 2 se muestra la estructura arancelaria de los complejos reportado por los principales países importadores a escala global. En soja, excepto Rep. de Corea, Hong Kong e India, el resto de los importadores tiene una estructura arancelaria con alícuotas que aumentan en la medida que los productos adquieren mayor nivel de procesamiento.

Tabla 2. Alícuotas aplicadas promedio (%) según grado de procesamiento en principales importadores, complejos soja y trigo

Nota: posee cuota arancelaria. Referencias: ST= Sin transformación, 1raT= Primera transformación, 2da. T=Segunda transformación. Fuente: MacMap.

Se pasa de aranceles cero (0%) para la importación de productos sin industrialización de soja a tasas que rondan entre 2 y 20% en productos con un primer nivel de transformación, y entre 5 y 31% para los de mayor de transformación. Los países que poseen el escalonamiento más marcado son Vietnam, Rusia y China, siendo este último el mayor importador de soja del mundo, representando más del 60% de las compras globales.

También es posible ver un claro escalonamiento en los aranceles aplicados en trigo; con la excepción de Arabia Saudita e India, las alícuotas son mayores en los productos con menor procesamiento.

Herramientas utilizadas para contrarrestar dicha política

Para contrarrestar este comportamiento “primarizador” de sus exportaciones por parte de sus contrapartes comerciales, los países exportadores suelen recurrir a una serie de estrategias:

Negociaciones comerciales. Una opción es buscar la eliminación del escalonamiento arancelario en los mercados de destino a través de negociaciones comerciales en los ámbitos multilateral, regional y bilateral.

La Ronda Uruguay fijó topes máximos a los aranceles que puede aplicar cada país. Sin embargo, en las recientes Conferencias Ministeriales poco se ha avanzado por falta de consenso, siendo el ámbito regional o bilateral en el que los países encontraron alternativas para lidiar con estas políticas de restricción al comercio.

Para el caso de Argentina, la opción ha sido avanzar a través del Mercosur en negociaciones regionales; pero si bien hubo cierto avance durante el periodo 2016-2019, esta agenda se encuentra ralentizada por diferencias entre los socios del bloque, por un lado, y dificultades con las contrapartes por el otro.

Reintegros a la exportación. Consiste en la devolución total o parcial de los impuestos interiores (Ingresos Brutos, IVA, tasas municipales) que se hayan pagado en las distintas etapas de producción y comercialización de las mercaderías a exportar, nuevas, sin uso y manufacturadas en el país.

Pero una cuestión en particular es determinar si el monto del reintegro podría ser considerado un subsidio a la exportación; debe analizarse la carga fiscal soportada para ver si los porcentajes propuestos no exceden un monto y por ende, sean pasibles de ser considerados un subsidio a la exportación.

Subsidios a la producción/exportación. Se encuentran regulados por la OMC, con fuertes limitaciones debido a los compromisos adquiridos. Someramente, Argentina podría otorgar subsidios a la producción de carácter específico bajo ciertos casos con la excepción de minimis y subsidios de Caja Verde. No puede en ningún caso utilizar subsidios a la exportación.

Diferenciales arancelarios a la exportación. Éstos implican la imposición selectiva de derechos a las exportaciones de bienes, disminuyendo la alícuota conforme aumenta el grado de procesamiento del producto dentro de una misma cadena de valor. Consiste en una política espejo del escalonamiento arancelario a la importación. 

Argentina ha aplicado esta política, junto a reintegros a la exportación, en distintos períodos históricos con dos objetivos. Por un lado, para contrarrestar la política de escalonamiento arancelario adoptada por los principales países importadores, y favorecer la transformación en origen de los granos. El establecimiento de diferenciales intenta compensar en alguna medida la menor competitividad de una rama de la producción por los obstáculos que enfrenta para el ingreso de sus productos procesados en terceros mercados. Por el otro, para compensar, al menos en parte, el desincentivo al agregado de valor provocado por la propia aplicación de derechos de exportación.

La existencia de DEX por sí misma representa un perjuicio o desincentivo para cualquier actividad/producto exportable, incluso la industria. Dente (2021)[2], demuestra que, ante la existencia de derechos de exportación, dado el más alto valor por tonelada, se necesita una alícuota menor en los productos transformados a la vigente en el insumo, para evitar que la política grave el valor agregado por la industria de transformación.

De hecho, si no existiese el diferencial, la protección efectiva a la industria es negativa por causa de los derechos de exportación. El diferencial permite compensar, en parte, tal perjuicio/desincentivo. Dicho de otro modo, una eliminación del diferencial no pone a la industria en el mismo nivel de competitividad que las procesadoras de otros países, sino que, por el contrario, las ubica en desventaja dado que ahora pagan un derecho de exportación mayor.

Además de los beneficios en términos de valor de exportaciones y creación de empleo, es importante destacar la contribución de la industria de transformación a la diversificación de la matriz exportadora. Neutralizar las políticas de terceros países que afectan el mayor procesamiento permite ampliar el universo de productos y países destino de las exportaciones y, con ello reducir la vulnerabilidad de las exportaciones ante shocks a nivel internacional y la exposición a la volatilidad de los precios internacionales de los commodities agrícolas.

En relación a otras, el diferencial arancelario es una medida válida en términos de la OMC, ya que no reúne los requisitos necesarios para ser considerada una subvención. Para darse tales supuestos, debería existir alguna forma de sostenimiento de los ingresos o de los precios y que con ello se otorgue un beneficio. Es decir, no constituye un desembolso del Estado. De esta forma, en los casos de derechos compensatorios llevados adelante por EE.UU. y la UE contra el biodiesel argentino, no se ha respetado tal criterio, violando lo establecido en la OMC en la materia. Eventualmente, un panel del Órgano de Solución de Diferencias de dicha institución podría clarificar la cuestión.

Por último, es útil remarcar que la existencia de diferenciales no implica la existencia de derechos de exportación per se. El diferencial bien puede recaer sobre los reintegros. Sin embargo, la presencia de derechos de exportación, por ejemplo, por razones de emergencia fiscal, requiere la existencia de diferenciales si se busca evitar la afectación de los eslabones de procesamiento, y con ello, su desarrollo.

Consideraciones finales

Como se ha observado, la mayoría de las cadenas de productos agroindustriales presentan escalonamiento arancelario en los países de destino. Esto implica un desafío a la industrialización de materias primas, el desarrollo de capacidades locales y la diversificación de destinos y productos.

Existen alternativas para enfrentar este tipo de comportamientos y neutralizar los efectos negativos sobre las exportaciones argentinas de productos transformados. Negociaciones que permitan bajar los aranceles para todos los productos y reducir el escalonamiento arancelario. Reintegros a la exportación, para evitar tributar dos veces -en origen y en destino- los mismos impuestos, y no perder competitividad a nivel global. Pero esto tiene su costo fiscal y debe evitarse caer en subsidios a la exportación, vedados para nuestro país por sus compromisos internacionales. Subsidios a la producción, específicos -cuidando no superar ciertos límites- o generales -promoviendo el bienestar de todos los productores-. Pero nuevamente, está el componente fiscal. Y, por último, los diferenciales arancelarios a la exportación, aunque a veces injustamente considerados subsidios por países como EE. UU. y la UE, tienen potencial para compensar en cierta medida la desprotección que genera el escalonamiento arancelario.

Es fundamental para países como el nuestro dinamizar su agenda de relacionamiento externo promoviendo la concreción de tratados con los principales países y bloques económicos del mundo, buscando posicionar de una mejor manera a sus productos y atraer inversiones. Solo a través de acuerdos comerciales, se logra una verdadera reducción del “rayo primarizador” a las que se ven afectadas nuestras exportaciones.

Sin embargo, en el actual estancamiento de las negociaciones tanto a nivel multilateral como regional requiere de medidas de corto plazo que se adecuen a las necesidades de diversos sectores. En este contexto, diferenciales arancelarios a la exportación, en momentos de persistencia de derechos de exportación, permiten compensar al menos en parte el efecto del escalonamiento arancelario de las contrapartes comerciales.  

 

 

[1] Del top -15 de importadores, los países que muestran una estructura promedio de escalonamiento por cadena son China, Indonesia, India, México, Rusia, Unión Europea, EE. UU., Vietnam y Hong Kong.

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